2010年，随着全球市场需求的转暖，纺织品贸易逐渐走出金融危机阴影，贸易量不断回升，中国纺织品出口也由恢复性增长转为实质性增长。然而，贸易摩擦也开始增加，纺织品贸易保护势力不断抬头。比如，今年以来，土耳其和印尼先后以国内产业受损为由，对纺织品实施一般保障措施，宣布对部分纺织品进口加征关税，使国际纺织品贸易保护方式发生了新的变化。

一般保障措施登场

土耳其和印尼都是在全球经济刚刚复苏、两国纺织品服装进出口有所增长的情况下对进口纺织品发起一般保障措施的，这反映了两国急于保护国内产业的心理。

2011年1月13日，土耳其政府发布公告称，将对从全球进口的梭织布和服装实施保障措施提高进口关税。此案涉及2258家中国企业，涉案金额高达8.3亿美元，是我国近年来遭受的纺织品贸易保护最大的一起案件。此案引起了中国商务部公平贸易局和中国纺织品进出口商会的高度重视。纺织商会及时通知企业填写了调查问卷，并召开了应诉会。在企业的支持下，纺织商会代表行业参加了土耳其听证会，提交了抗辩意见。

土政府在国际和国内的双重反对压力下，于3月24日发布实施临时措施公告，降低了最初的征税税率，并留出了缓冲期，决定在120天后开始征税。目前，此案仍在进行中。

今年3月23日印尼政府发布公告称，对部分梭织棉布加征关税，征税时间为3年。此案涉及我出口金额虽然不高，只有5593万美元，涉案企业226家，但仍引起了中方的高度重视。2010年中国-东盟自贸区正式建立，涉案产品全部是刚刚实行零关税的产品，就在自贸区刚刚运行1年之际，印尼便提出加征关税，这在东盟国家开了一个不好的先例。

值得提及的是，这两起案件均采用一般保障措施，也使针对中国的纺织品贸易保护方式进入了第三阶段。

回顾历史可知，中国的纺织品出口遭遇贸易保护主义阻碍经历过三个阶段。第一阶段：2005年以前实施配额管理。依据《纺织品与服装协议（ATC）》，美国、欧盟、加拿大和土耳其对中国主要纺织服装进口产品实施配额数量管理，并对其实行双边监控。

第二阶段：2005年～2008年发达国家实施特别保障措施、发展中国家实施单方进口数量管理。2005年全球纺织品贸易一体化后，配额管理取消，美国和欧盟等发达国家根据《中国入世议定书》中的特别保障措施条款提起调查，为化解贸易摩擦，中国与美国、欧盟分别签署《部分纺织服装协议谅解备忘录》，中国对部分纺织服装实行出口数量管理。发展中国家土耳其、巴西和南非则对从中国进口的部分纺织服装单方实行进口数量管理。

第三阶段：2011年发展中国家实施一般保障措施。此次土耳其和印尼针对进口纺织品发起的一般保障措施与配额管理和特别保障措施最大的区别在于：一是不仅针对中国，而是针对全球供货商；二是不限于采用数量限制，更倾向采用提高关税的方法限制进口；三是实施期限不同，《中国入世工作组报告书》中第242段和《中国入世议定书》第16条的特别保障措施条款有效期分别在2008和2013年底到期，而一般保障措施没有此限制。

案件发起原因

一般保障措施来源于《GATT1994》第19条与《WTO保障措施协定》的规定，各国依据本国的保障措施法发起调查程序。该措施主要在进口产品的数量与国内生产相比绝对或相对增加，且对生产同类或直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁时方可发起。

从土耳其和印尼发起的上述两起一般保障措施案来看，两案限制的产品主要是面料和部分服装产品。此次土耳其提出的限制产品中梭织布涉及13个税号，服装20个税号，印尼提出的限制产品中梭织棉布产品11个税号。据中国海关统计，2010年中国对土耳其出口涉案产品8.3亿美元，其中梭织布出口5.6亿美元，服装出口2.7亿美元；对印尼梭织棉布出口5593万美元。

土耳其和印尼等发展中国家由于生产能力不足，每年从全球进口大量的面料以满足国内服装加工需求，中国是其最重要的面料供应国。然而，快速增长的进口也引起了设限国内纺织品生产企业的不满，加上其国内外政治因素的影响，两国先后出台措施保护本国企业的利益。

此次印尼征税时间为3年。土耳其目前采取的是临时保障措施，尚未规定实施期限。

中国是土耳其和印尼纺织品服装最大的供应国，受上述保障措施的影响也最大。权威数据显示，2010年土耳其从中国进口纺织品和服装23.95亿美元，增长58.02％，占土耳其25.79％的市场份额，比2009年的份额增加了3.73个百分点。同期，土耳其从孟加拉国、印度、越南和韩国的进口也有较快增长，同比分别上涨了59.01％、43.83％、57.63％和39.79％。

2010年1月～11月，中国大陆在印尼纺织品服装进口地中居第一位，达14.75亿美元，增长58.53％，占比36.08％。同期，印尼从韩国、中国香港、越南进口增幅为45.19％、36.73％和60.34％。

数据表明，正是由于来自全球的进口快速增长，使土耳其和印尼设限的对象不仅指向中国，也扩大到全球供应商。

中国企业应如何应对？

近年来，发起一般保障措施调查的多是发展中国家，此前多用于其他产品，较少针对纺织服装产品。2010年以来，针对纺织品的一般保障措施案件增多、规模升级。

从一般保障措施实施形式看，可以采用数量限制，也可采用加征关税的方法；从实施成本等因素考虑，多数发起国采取加征关税法。在实施时间上，一般保障措施的实施时间不得超过4年，特殊情况下可以延期，但最长不得超过8年；发展中国家的实施期限最长为10年。

一般保障措施是一个法律问题，保障措施调查包括发起、调查程序、临时措施和最终裁决。发展中国家的保障措施调查多有不规范之处，然而如能认真积极应诉、及时提交抗辩意见、传达中方的反对声音、加强政府间的交涉，也能影响案件发起国的最终裁决。因此，充分发挥政府、商会、地方和企业的各自优势成为联合应对一般保障措施的关键。